Alvaro Villegas / Socio
Esta semana se pudo conocer que los diputados del Frente Amplio que integran la Comisión de Hacienda redactarán, conjuntamente con el equipo económico, el texto final del denominado proyecto de “modificación integral del sistema tributario”.
Por otra parte, semanas atrás venció el plazo para el pago de la segunda cuota del Impuesto de Enseñanza Primaria. Estos dos hechos mueven una vez más a la reflexión acerca de la regularidad jurídica de este tributo, que no se encuentra mencionado en la proyectada reforma tributaria. Si bien la iniciativa del Poder Ejecutivo pretende apoyarse en la simplificación y en la racionalización de la estructura impositiva, este controvertido impuesto sobrevivirá a la modificación del sistema tributario y continuará afectando a los contribuyentes. Cabe añadir que en ese esquema argumental de la reforma resulta al menos paradójico que la Gerencia General Económico Financiera de la ANEP siga siendo la encargada de ejercer la implementación, supervisión y el contralor de la recaudación del Impuesto de Educación Primaria cuando es la Dirección General de Impositiva la unidad responsable de la administración de los impuestos internos del país. En cuanto a la constitucionalidad del impuesto, si bien la Suprema Corte de Justicia ha entendido en diversos fallos que dicho tributo es constitucional, ello no significa que en el futuro este Tribunal no pueda variar su posición, ya que no existe en nuestro país el precedente jurisprudencial obligatorio. Asimismo, en las acciones de inconstitucionalidad la sentencia tiene efectos sobre el caso concreto. Justamente, el artículo 259 de la Constitución establece que “El fallo de la Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado”. Por todo ello vale la pena insistir en el tema, dado que este impuesto puede ser razonablemente atacado desde el punto de vista constitucional y vulnera la autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales. El artículo 297 de la Constitución Nacional consagra la autonomía financiera de los Gobiernos Departamentales al enumerar las fuentes de recursos que les atribuye. En lo que a este análisis importa la referida disposición establece que son fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales en régimen de exclusividad los impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana, con excepción de los adicionales nacionales. En efecto, el artículo 297 establece: “Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: 1º) Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los límites de su jurisdicción, con excepción, en todos los casos, de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren…”. Ahora bien, el impuesto de enseñanza primaria grava a las propiedades inmuebles urbanas y suburbanas por lo que colisiona con el artículo 297 de la Lex Magna. Los defensores de la constitucionalidad de este impuesto esgrimen que en realidad se trata de un adicional nacional. Sin embargo, un adicional implica una obligación accesoria a otro impuesto y la determinación de su base de cálculo debe estar referida a la cuantía del tributo preexistente. Y como bien señaló el Dr. Gonzalo Aguirre en una consulta formulada a la Junta Departamental de Maldonado el 12 de marzo de 2002 “el impuesto de enseñanza primaria no es un adicional a la contribución inmobiliaria. El legislador, al recrearlo en la Ley 15.809, no se circunscribió a establecer su alícuota ni quiso limitarse a aumentar la cuantía de dicha contribución, de la que no es una obligación tributaria accesoria. Su determinación, además, no se efectúa tomando como base de cálculo la cuantía de la obligación preexistente. O sea de la contribución inmobiliaria”. El impuesto de enseñanza no es entonces un adicional sino un impuesto con elementos jurídicos propios, autónomo y diferenciado. No accede a ningún impuesto ni hay un impuesto base. Con dicho impuesto se grava la misma fuente que la Lex Magna ha reservado a los Gobiernos Departamentales y son éstos quienes conservan, dentro de los límites de su jurisdicción, la potestad de crear impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana, recaudarlos, controlarlos y administrarlos. Por lo tanto, se ha producido una superposición de gravámenes sobre la misma fuente con el constitucional impuesto de contribución inmobiliaria y el inconstitucional impuesto de enseñanza primaria. Por supuesto que la plurimposición ha afectado también el principio de la capacidad contributiva. Cuando la propia exposición de motivos de la reforma del sistema tributario señala como pilar básico la “simplificación de la estructura impositiva, eliminando diversos impuestos surgidos de visiones coyunturales y carentes de integralidad” resulta difícil de comprender que no contenga ni siquiera una línea sobre este controvertido impuesto. Máxime cuando en la iniciativa pomposamente se hace referencia a una “modificación integral del sistema tributario”, pese a lo cual olímpicamente ha ignorado al inconstitucional impuesto de enseñanza. Claro está que se trata de un “olvido” que no afectará los ingresos del Estado.